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许小年的博客

中欧国际工商学院经济学与金融学教授

 
 
 

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许小年:价格管制合法吗?  

2008-02-18 11:26:12|  分类: 财经专栏 |  标签: |举报 |字号 订阅

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许小年:价格管制合法吗?

许小年 《财经》网络版  [ 2008-02-18 ]

近期的生活必需品价格管制和政府对自然垄断资源、公用事业等的大多数定价,都没有经过听证和论证,不符合《价格法》要求

      【《财经》网专栏】
近期政府开始管制生活必需品和化肥的价格,官方文件援引《价格法》说明本次管制的合法性。在仔细查阅了1997年颁发的《价格法》后,疑问依然存在。
      《价格法》中有两条赋予政府干预价格的权力:
      第十八条 下列商品和服务价格,政府在必要时可以实行政府指导价或者政府定价:
      (一)与国民经济发展和人民生活关系重大的极少数商品价格;……
      第三十条 当重要商品和服务价格显著上涨或者有可能显著上涨,国务院和省、自治区、直辖市人民政府可以对部分价格采取限定差价率或者利润率、规定限价、实行提价申报制度和调价备案制度等干预措施。
      政府的确有权干预价格,但必须严格遵守法律确定的干预程序。关于程序,《价格法》有如下两个条款:
      第二十二条 政府价格主管部门和其他有关部门制定政府指导价、政府定价,应当开展价格、成本调查,听取消费者、经营者和有关方面的意见。
      第二十三条 制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价,应当建立听证会制度,由政府价格主管部门主持,征求消费者、经营者和有关方面的意见,论证其必要性、可行性。
     以笔者的理解,第三十条中干预价格措施的性质属于政府指导价或政府定价,因此也需要事先征求社会公众的意见。在实行本次价格管制之前,政府部门既没有按照要求开展价格和成本调查,也没有听取消费者和经营者的意见,与中国现行法律不符。政府虽有权干预价格,但不可以随时和任意使用这个权力,仅在公众的认可之后,政府才能动用价格管制权。
     事前征求意见和听证会的制度极为重要,这是因为价格涉及到方方面面的利益,没有利益相关者的广泛参与,缺少了酝酿和形成共识的过程,政府的管制方案就可能有失公平,不仅影响社会和谐,而且会导致利益受损方的“下有对策”,千方百计打擦边球,使价格管制流于形式。
     在听证会上,主要的利益相关方——厂商和消费者直接见面,说明各自的立场。厂家提供成本和利润的数据,争取消费者对于提价的理解;消费者则以工资和生活费用的比较,论证价格管制措施的迫切性。这里需要强调一点,厂商所代表的,不是抽象和笼统的商家利益或企业利益,而是具体的股东利益或股民利益。例如当政府宣布2008年电力价格不涨时,国内外上市的电力公司股票价格应声下跌,投资者遭受损失。因此,关于价格管制的公众听证,一定要有投资者的代表参加。
     如果消费者和厂商都是理性的,在事实面前,双方应该能够形成共识,而共识是社会和谐的最重要基础。如果不能达成共识,双方只好谋求妥协。若连妥协也无法实现,政府若想坚持价格管制,就必须给予补贴——消费者的物价补贴或厂商的亏损补贴,正像不久前补贴高校食堂和炼油企业一样。
     听证会的第二个作用是约束政府,由于《价格法》没有对政府干预的前提做出明确和具体的说明,防止权力的滥用就成为执法环节上的关键。例如“政府在必要时可以实行政府指导价或者政府定价”,什么是“必要”?由谁来判断必要还是不必要?又如“与国民经济发展和人民生活关系重大的极少数商品”,“关系重大”是怎么定义的?由谁来定义?柴米油盐、衣食住行,哪个不“关系重大”?倘若都由政府部门说了算,岂不是给了政府实行计划经济的权力?
     除了这次临时性的生活必需品价格管制,政府对自然垄断资源、公用事业和公益性服务的大多数定价也没有经过听证和论证,因而都不符合《价格法》的要求。成品油调价,主管部门一句话说了算。最近电信资费调价的听证会竟然在封闭的状态下进行,相关部门法律意识之薄弱可见一斑。除了事先未向社会公众征求意见外,对这些部门的价格管制也背离了《价格法》的精神,将第十八条的“必要时可以实行政府指导价和政府定价”,即有条件的管制变为实际上无条件的永远由政府定价。
      有违法嫌疑的价格管制还出现在地方上。《价格法》明文规定,各级地方政府没有定价权,必须在中央的定价目录的范围内提出方案,报国务院价格主管部门审定。前不久发生的牛肉面价格管制,为地方价格管理部门的擅自决定,显然违反了《价格法》的这一条款。
     《价格法》规定,政府只对“极少数”产品和服务实行指导价和定价,这是非常正确的。在市场经济中,价格的首要和最重要的功能是反映资源的稀缺性,指导全社会有效配置资源。价格的收入再分配功能是第二位的,并且与第一位的资源配置功能相冲突,即为收入再分配而管制价格,不可避免地要伤害效率。有鉴于此,政府应尽量避免干预价格,更多地通过财政政策调节收入分配。
     为了进一步推进中国经济的市场化,在认真贯彻《价格法》的同时,有必要对这部法律进行修改,缩小政府干预价格的范围。例如第十八条中“资源稀缺的少数商品”、“重要的公益性服务”可由政府定价,应考虑删除。因为从经济学的角度讲,所有的资源都是稀缺的,几乎所有的服务也都有公益性,医疗卫生、金融、电讯、交通、理发、零售、娱乐,哪个服务业没有公益性?法律条文中不应出现无法准确定义的概念。
     从长远来看,市场经济国家是否需要一部《价格法》,起码值得怀疑。随着经济的市场化程度的提高,政府对价格的干预仅限于自然垄断和公用事业等极少数地方,而总体价格水平的调控则通过货币政策实现。如果现阶段《价格法》仍有必要的话,其主要作用应是确定政府干预的范围,说明启动干预措施的程序,保护消费者、企业和投资者的权利。■


    作者为中欧国际工商学院经济学教授

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